一、起草的背景及经过
2013年和2014年，民政部先后两次下发通知，分别确定在全国20个和78个地区开展第一批和第二批未成年人社会保护试点工作，并要求各省（自治区、直辖市）另行确定省级试点地区。2014年以来，民政部在湖北荆州、四川仁寿、吉林长春、安徽池州等地多次举办未成年人社会保护工作讲习班，推广各省开展试点工作经验做法，对未保工作业务进行培训，同时要求各级民政部门统一思想，充分认识开展未保试点工作对于推动建立新型未成年人保护制度，具有极大的创新意义、制度价值和发展前景。目前全国未保试点98个、省级试点已超过110个，江苏已全面展开未成年人社会保护工作。为进一步推进未成年人社会保护试点工作，探索建立新型未成年人社会保护制度，切实保障未成年人合法权益，依据《未成年人保护法》《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》以及民政部关于开展第一批、第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知等精神，借鉴近年湖北、四川、江苏、江西、安徽、辽宁等兄弟省市做法，我站起草了《福建省民政厅关于开展福建省未成年人社会保护试点工作的通知》。7月13日征求民政部社会事务司救助处意见，7月16日与8月12日先后2次召开站务会对《通知》初稿进行讨论修改，7月28日下发函征求各设区市民政局意见，8月11日征求基层政权处、民管局、人事处（社工处）等厅机关有关处室意见，8月16日向分管副厅长作了专题汇报，根据各方面意见，我站及时对《通知》进行修改完善。
二、制定的必要性和法律法规依据
（一）客观原因。近年来，省外未成年人意外死亡以及受伤害案件频繁曝光，如贵州毕节5儿童闷死垃圾箱和4兄妹集体喝农药自杀、江西庐山区4女童和景德镇女童常年受虐、南京两女童饿死家中等事件，充分暴露出当前未成年人社会保护体制不健全，网络不完善，部门不衔接等问题，越来越受到党和政府以及社会各界的重视和关心。如何在社会生活环境中对未成年人实施保护，成为当前摆在各级党委、政府面前的一个迫切需要解决的突出问题。
（二）法律法规依据。《未成年人保护法》第四十三条第一款规定：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任……”《民法通则》第十六条第四款规定：“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”以上规定，都明确了民政部门作为法律赋予未成年人监护方面负有兜底责任的政府职能部门，承担着义不容辞的监护职责。救助保护、收留抚养因无人监护或监护失当而陷入生活无着状态的未成年人，是民政部门的法定责任和义务。
（三）政策文件依据。2014年初，党中央、国务院在贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革决定的部门分工中，已经将“健全农村留守儿童关爱体系”和“健全困境儿童分类保障制度”这两项工作交由民政部门牵头负责。国办39号文件明确要求对流浪未成年人实施保护性救助，并赋予了救助保护机构面向社会开展家庭监护情况调查评估的工作职责。当前，正是继收容遣送制度转为救助管理制度、国务院建立流浪未成年人救助保护制度之后，救助管理工作创新发展和转型升级的第三个阶段。明确要进一步统一对民政部门牵头开展试点工作的认识，增强工作基础自信、资源优势自信和工作能力自信，明确功能定位，扎实开展工作，切实承担起“兜底保障”责任，全面推动未成年人社会保护事业健康发展。
三、制定的主要内容和解决的主要问题
（一）主要内容包括三部分
第一部分 总体要求和基本原则。总体要求。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，探索建立未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局，为全面建立未成年人社会保护制度提供实践基础和政策依据，为维护未成年人合法权益、促进社会和谐稳定做出积极努力。基本原则4条：一是坚持未成年人权益优先和利益最大化原则；二是坚持预防为主和标本兼治原则；三是坚持政府主导和社会参与原则；四是坚持因地制宜和创新方法原则。
第二部分 试点地区和主要任务。试点地区：明确福州市、泉州市、漳州市漳浦县、莆田市仙游县、南平市松溪县、龙岩市漳平市、宁德市周宁县为福建省未成年人社会保护试点工作地区。主要任务5项：一是合理确定试点救助保护工作对象。在参照《未成年人社会保护工作指导纲要》（初稿）中明确的困境未成年人救助对象的基础上，明确了兜底条款，试点地区可根据实际情况界定和拓展困境未成年人的范围。二是构建未成年人社会保护服务网络。1.明确横向建立“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的领导和协调机制，避免职能交叉和帮扶盲区，形成密切配合、齐抓共管的工作格局；2.纵向建立“市、县 、乡镇（街道）、村（居）”四级联动、覆盖城乡的服务体系，明确层层职责，做到上下衔接。三是建立健全发现报告机制。1.明确在社区（村）设立未成年人保护服务站（点）或指定未成年人社会保护工作专干（以下简称未保专干），对区域内困境未成年人进行全面排查，建立困境未成年人基础数据档案，并报送救助管理机构（未成年人保护中心）。2.积极发动未保专干或救助信息员、志愿者队伍、社区群众、小区保安人员等，发现侵害未成年人权益事件的，主动向公安机关或救助管理机构（未成年人保护中心）报告。3.强化教师、医生、社区工作者等特殊职责人员及亲友的发现报告义务，建立多渠道发现报告机制。4.以救助管理机构（未成年人保护中心）为工作平台，设立并公布未成年人热线电话，受理未成年人有关案件的举报电话。四是对困境未成年人进行科学分类评估。1.根据困境未成年人受伤害程度不同，将困境未成年人划分为四个风险等级。同时，明确兜底条款，各试点地区也可根据实际情况制定风险评估标准。2.明确各救助管理机构（未成年人保护中心）要成立专家组，依据未成年人风险等级评估标准，对排查、报告的未成年人信息数据进行筛选分类，建立个人档案，评估风险等级。3.规定风险等级一般一年评估一次，对特殊对象可根据需要随时进行评估。4.根据排查、筛查和评估情况，建立困境未成年人基本信息档案。五是健全困境未成年人及其家庭帮扶干预措施。根据困境未成年人的风险等级，在实施4种分类帮扶的基础上，试点地区还可根据实际情况，有针对性地采取帮扶干预措施，解决困境未成年人的不同境遇。
第三部分 工作要求。主要有5点：一是加强组织领导。1.明确要建立试点工作领导机制，建立未成年人社会保护工作领导小组，指导和协调相关部门开展未成年人社会保护工作，协调解决试点工作中的难点问题。2.明确要以党委或政府名义印发试点工作方案，明确各阶段工作内容，细化部门职责、工作流程、进度安排、组织保障等措施。3.强化地方政府和基层组织的职责，按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”的原则，对工作任务进行细化分解，确保各项工作任务落到实处。4.明确将试点工作摆上重要工作任务，列入工作考核指标体系，适时召开领导小组会议研究解决试点工作中遇到的资金保障、机构编制、专用车辆等重点问题。5.明确每半年以领导小组办公室名义向省民政厅报送一次试点工作进展情况。二是创新工作机制。明确各地要通过政府购买服务或动员志愿服务等方式，培育、引导社会工作机构、社会组织、法律工作机构、爱心家庭、志愿者团队等社会各方面力量参与开展监测预防、调查评估、帮扶干预以及心理关爱、教育辅导、法律服务等工作。三是加强资金保障。明确开展未成年人救助保护线索收集、监护情况调查评估、跟踪回访、监护教育指导、监护支持、监护资格转移诉讼等工作所需开支，可列未成年人社会保护支出项目核算。四是加强机构建设。1.明确将“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”，或成立未成年人保护中心，积极争取编制，明确拓展工作职能。2.加强机构人才队伍建设，选调工作能力强、责任心强，具有社会工作、教育、心理、法律等专业学历的人员充实未成年人保护中心工作力量。3.可通过政府购买服务项目、设置社会工作岗位、开发公益岗位等方式引入专业社会工作人才，优化未成年人社会保护人才队伍结构，提高未成年人社会保护工作水平。五是加强宣传引导。1.明确各地要广泛运用各类传播平台，宣传未成年人社会保护的理念和方法，公布未成年人社会保护热线，引导社会公众主动参与未成年人社会保护工作。2.明确要面向教师、医生、社区工作者等特殊职责群体，开展生动形象的宣传教育活动，增强其责任意识。3.通过公布典型案例，宣传未成年人社会保护工作的意义和成效，激发公众参与热情。
（二）解决的主要问题。通过开展未成年人社会保护试点工作，探索建立未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局，为全面建立未成年人社会保护制度提供实践基础和政策依据，为维护未成年人合法权益、促进社会和谐稳定做出积极努力。
