台湾农粮作物发展概况
林富雄
台湾农村发展基金会
农业在台湾地区经济发展中曾经占有重要地位，为工业发展提供了大量资金、劳动力与市场，奠定了台湾经济起飞的基础。上世纪60年代末期，农业“功成身退”，逐步进入停滞期，成为三大产业中最小的部门，在整体经济中已处于相当次要的地位。上世纪80年代以来，台当局采取了一系列重大政策措施，调整农业发展方向，台湾农业迈向一个新的发展阶段。
台湾农粮作物发展与农业政策的演变息息相关，台湾农业政策的制定牵涉范围甚广，大致上是依据当时政经情势，农业法规，农民及消费者需要，社会及经济环境的变迁，国际农业行势的发展等而定。
台湾农业从1945年台湾光复后历经增产期、发展期、停滞期，到1990年以后转换成以“生产”、“生活”及“生态”等以“三生”农业为中心的农业政策，以及近年来农业政策总目标注重农业生产的永续性，农业经营效率的提高，重视产品质量、卫生、安全及市场竞争力，农村建设，农民福社及维护环境资源与促进生态平衡等政策的演变过程，受诸多主客观因素的影响，使各个时期的农粮政策，连带影响农粮作物的生产与发展策略均视需要而订定。
农粮政策与农粮作物发展
台湾光复初期的1950年代为农粮增产时期，增加稻米及其它重要农粮作物的生产为当时的主要目标，配合此目标，许多的重要农业施政如土地改革政策，实施肥料换谷制度等积极推动。
1960年代中、后期，因为农村劳动力锐减，工资高涨使稻米生产成本增加，台湾因而人力推动稻米生产的机械化，设立育苗中心，引进插秧及收获机械，使水稻十产成本降低，配合新品种育成及生产技术的改进，使水稻生产量提高。直到1980年左右，稻米生产量超过需求量，促使台湾不得不在1981年实施稻田转作六年计划。
1970年至1980年间台湾进入农工并重时期，农业方面积极开发外销新产品，以维持农业继续成长，增加农业利润，提高农民所得，并开始重视合理利用水土资源。农粮作物发展也以加强农作物生产及提高运销效率为目标。这个时期的农粮作物发展政策，除致力于农业生产环境的改善外，也重视作物生产技术的科学化，以机械化提高生产效率，达成稻米的增产目标。
1984年作为推动6年稻田转作计划的第一阶段，将水稻生产面积由61.43万公顷降到51.55万公顷，但至2009年台湾水稻面积已降到约25.55万公顷，转作杂粮及其它作物面积则由4.77万公顷增加到14.65万公顷，稻田转作计划改变了过去以水稻生产为主的农粮作物发展政策，除稻米外，杂粮及其它短期园艺作物的种植使稻田耕作制度多样化，并增加农田保育，休闲农业等农田利用方式，这是台湾农粮生产的转折点。这个时期的农业政策调整以提高农民收入，缩短农民与非农民收入差距，维持农业适度成长，确保粮食供应安全及改善农村环境，增进农民福利为主轴，改变了过去农民传统的生产观念及传统的农粮政策方向。
后续的“水旱田利用调整计划”将稻米生产由“自给自足”调整为“供需平衡”，不再强调减少稻作面积，以安定稻米生产，并逐年调降玉米、高粱、大豆及原料甘蔗的生产面积与收购数量，以“现金直接给付”取代保价收购，另以农作与集团奖励，推广地区性特产及扩大生产规模。这一新的粮食生产制度，达成稻米供需平衡、确保粮食安全与稳定粮价、加强农田生态保育及维护农地永续利用的目标，并符台世界贸易组织规范。农产品采取选择性、重点式辅导，部分生产力偏低、高污染、高社会成本、低价值的产业则逐渐淘汰。另依据比较利益原则，选择市场潜力大、附加价值高、具有竟争力的重点产业及具地区特性的农特产品，建立市场导向的生产观念，落实适地、适作、适量，推动产销作业合理化、自动化。
1992-1997年台湾农业开始迈向三生事业：农业生产、农民生活、环境生态兼筹并顾，均衡发展的政策。此时期之农业政策重点为调整产业结构，提升台湾产品市场竞争力及改善农村生活质量，增进农民福利及维护生态环境，确保农业资源水续利用。1998-2002年接续推动农业综合调整方案，以发展现代化农业，建设富丽农渔村及增进农渔民福社为政策目标。农粮作物发展政策以建立粮食安全体系，研究制订各种粮食安全的预警水平，推动水、旱田利用调整计划，稻米生产目标仍维待供需平衡，并开始重视提升台湾产稻米质量，建立优质米生产区，提高优质米市场占有率，辅导稻米分级购销，并建立品牌，推广米食文化等。玉米、高粱、大豆等保价收购杂粮之生产面积与收购数量则逐年调降并实施现金直接给付。同时建立并推动符合地区特性之合理轮作制度，奖励集团经营及地力维护措施。
2001-2004年开始推动迈进21世纪农业建设新方案，农粮产业发展目标为“稳定稻米供给，确保岛内粮食安全”、“加强农产品的卫生安全，以增进销费者信心”及“合理利用资源，谋求农业永续发展”。这时期农粮作物发展政策朝向推动稻作单一期作化，积极辅导低产或稻米质量较差地区农民参与休耕，调整稻田耕作及补贴制度，辅导轮作与休耕，并加强进口稻米管理，提升优质米生产技术，强化优质米产销。
2005-2008年农产品贸易自由化，国际粮食供应不足，农产品消费选择多元化，生态保育及两岸农业交流等成为重要议题。囚应此情势变化，岛内农粮产业也跟着调整，为因应国际粮食危机，奖励符合规定的稻田、杂粮田及契作蔗田复耕，种植饲料玉米或作为奖励的作物，以增加岛内粮食自给。
2009年以后为稳定岛内粮食供应，进一步引导休耕农地活化利用，结合“小地主大佃农”政策推动连续体耕农地租赁等。
台湾农粮作物生产情形
目前台湾的可耕地总面积约83万公顷。如表1所示，2009年台湾稻作一、二期栽培面积仅约25.5万公顷，较1966年栽培面积78.8万公顷减少约68%，稻作栽培面积减少之原因主要是每年每人稻米消费量仅为48公斤，以及经营面积太小导致生产成本偏高等，此也导致每年稻田休耕面积达21万公顷，如何活化利用休耕农地在目前世界面临粮食危机时成为重耍课题。目前岛内饲料用玉米栽培面积约9446公顷，食用玉米11920公顷，高粱栽培面积为190公顷，大豆l23公顷，小麦123公顷。生产量方面，每年稻米生产总量约128万吨，玉米生产总量约为3.5万吨，高粱及大豆则分别约为2500吨及204吨，小麦约303吨。
自给率方面，稻米每人年消费量约为48公斤，小麦每人年消费量约为37公斤。稻米每年需求量约为130万吨，生产与消费尚可维持自给自足，小麦、玉米及大豆需求几乎完全由岛外进口。
农粮作物发展策略探讨
最近粮食短缺成为全球性的长期危机，其原因为全球气候异常造成全球主要粮食产区生产歉收，而石油上涨使玉米变成替代能源的经济作物。另一方面，随着中国大陆与印度生活水平提高后，民众对肉类食品需求大增而导致粮食需求的大幅提高。另外，国际粮食政策研究所（IHYHI）最近研究气候变迁对农业的影响及所需成本的报告，认为到2050年气候变迁会影响到约2500万儿童营养不良，发展中国家灌溉田的小麦会减产30%，水稻减产15%。小麦、水稻及玉米价格会各增加90%、12%及35%。而每年至少需花费70亿美金用来改进农业生产以减少对儿童不利的影响。因应全球气候变迁，台湾提出农业产业调适的策略及拟采取措施，如加速抗逆境品种研发及设施的设计与推广，建立合适的栽培模式，确保粮食安全供应。另外拟开发因应气候变迁的生产与管理新技术，开创农业新契机。
台湾农粮产业虽然尽量随快速变迁的国际政经变化情势调整，但仍面临诸多问题：如目前粮食自给率为31%；小麦及饲料谷物供应依赖进口达95%，有些农产品则常有生产过剩问题，造成产销失衡；台湾农民年龄偏高及低于45岁农民仅9.5%；农地虽有耕地面积83万公顷，但休耕农地占了21万公顷，废耕地达2万公顷，农户平均面积仅1.0公顷等问题。这些问题均有待制定完善的农粮产业发展政策去解决。
农粮作物生产策略调整
首先，重视农粮重要作物之永续生产技术。
1、长期投入充裕试验研究经费及人力，加强提升水稻、玉米及其它杂粮作物高产兼具高质量育种与栽培技术水准，以降低水稻、玉米等作物之生产成本，增加市场竞争力。
2、确立重耍农业生产区之最适当耕作制度或轮作系统。
3、加强农作物遗传资源的搜集，保存与利用，种子生产体系的管理等。
4、重视研发减轻破坏生态之农们物生产方式。
其次，农粮作物生产相关的农地、水资源及遗传资源的永续管理。
1、提升或发展永续十地资源管理。
2、维护农田土壤质量提高生产力，建立农业生态区农地质量指针及农地利用系统监测准则等。
3、重视农业用水缺少的白然趋势，加速育成各种抗旱或耐旱作物及品种，如抗旱、耐旱的水稻、玉米品种。累积作物的耐旱遗传特性。研发作物节水之生产方式，强化农业用水之产能。
4、重视环境改变如气候变迁及生物能源的问题，研发减少受害的作物生产方式或发展一套有效育成作物品种抗逆境能力之育种技术。
5、确保与食品或农作物相关的遗传资源保存及生物多样化的永续利用。
6、建立一套有效的设计及执行食品安全及质量管理的政策。
再其次，增强农业试验研究单位的研发能力，建立有效的评审管理制度，加强试验研究人力的培训等，以提升试验研究单位解决农民生产上面临的技术问题的能力。
最后，建立广义农粮作物有效能市场环境以改善农村发展及农民生活。
农粮作物多为各国人民的主食，影响民生甚大，是各国家经济及社会安定的基石，每个国家都会投入庞大的经费及人力发展主要的粮食作物，但农民种植粮食作物的利润往往不如种植园艺作物如水果、花卉，疏菜或其它特用作物。
如何鼓励农民有意愿种植粮食作物，除辅导措施及栽培技术改进外，育种上均致力育成高产、质量优良及抗病或抗逆境优良品种供农民种植，中国大陆致力发展杂交稻及超高产水稻，台湾致力发展良质、高产之水稻品种均为了提高农民种植水稻之收入井提供消费者足够粮食以安定经济，因此，重视主要农粮作物产业的发展，其重要性不言而喻。
